الگوی سیاست­گذاری و مدیریت یکپارچه مشارکتی (شبکه­ای) برای سازماندهی امور جوانان در ایران

مقدمه

در حال حاضر، بیش از دو دهه از تأسیس "شورای عالی جوانان" به عنوان نقطه عطفی در سازماندهی امور جوانان در جمهوری اسلامی ایران در قالب ساختارهای حکومتی می گذرد و متعاقب آن سپهر حکمرانی کشور شاهد شکل گیری نهادهای مختلفی در حوزه امور جوانان نظیر "مرکز ملی جوانان"، "سازمان ملی جوانان" و ستاد ساماندهی امور جوانان بوده است. در آخرین تحول ساختاری در این زمینه، با ادغام "سازمان ملی جوانان" و "سازمان تربیت بدنی"، سازماندهی امور جوانان کشور به معاونتی در زیرمجموعه وزارت ورزش و جوانان واگذار شده است.

علی رغم تلاش های صورت گرفته طی دو دهه گذشته، همچنان بخش جوانان کشور از مسائل و مشکلات مختلفی رنج می برد و این امر باعث شده است تا تلاش­های مزبور قرین موفقیت نباشد. اگرچه چالش­ها و مشکلات موجود که در کنار یکدیگر باعث ناکارآمدی نظام سیاستگذاری و برنامه­ریزی کشور در حوزه جوانان شده، دارای ماهیت و ابعاد متنوعی است، اما بسیاری از آنها ریشه در ابعاد ساختاری سازماندهی امور جوانان دارند. ابهام در جایگاه نهادهای رسمی متولی سیاست­گذاری و برنامه­ریزی امور جوانان و افزایش این ابهام در اثر تغییر و تحولات ساختاری و مدیریتی پی در پی شاید مهم­ترین چالش این حوزه باشد که به نوبه خود در قالب ابهام در جایگاه اسناد خاص جوانان در نظام سیاستگذاری و برنامه­ریزی کشور و همچنین نامشخص بودن جایگاه برنامه­های خاص جوانان در نظام بودجه­ریزی کشور بروز و ظهور می­یابد. در اثر این ابهامات و چالش­ها، نظام خاصی برای نظارت و ارزیابی سیاست­ها، برنامه­ها و اقدامات مرتبط با جوانان وجود نداشته و برای اجرایی شدن آنها نیز هیچ گونه ضمانت اجرایی به چشم نمی خورد. علاوه بر این، نحوه نقش­آفرینی خود جوانان، سازمان­های مردم­نهاد جوانان (سمن­ها) و نهادهای ملی نمایندگی کننده منافع آنان نیز در نظام سازماندهی امور جوانان گنگ و نامشخص است و مجموعه حاکمیت به تصمیم روشنی در این زمینه دست نیافته که این امر در برخورد نوسانی و حرکت پاندولی موجود در این حوزه کاملاً مشهود است.

مقاله حاضر در پی پرداختن به این مسائل ساختاری در بخش جوانان جمهوری اسلامی ایران و پیشنهاد ساختار مناسب جهت بهینه سازی کارکردهای آن می­باشد. برای این منظور، پاسخ به پرسش های زیر در دستورکار مقاله حاضر قرار دارد:

• چالش های اصلی پیش روی ساختارهای رسمی متولی امور جوانان در کشور طی دو دهه گذشته چه بوده است؟
• الگوهای ساختاری سازماندهی امور جوانان در سایر کشورهای جهان چگونه است؟
• با توجه به چالش های موجود و تجربیات جهانی چه الگویی برای ساختار رسمی سازماندهی امور جوانان در کشور مناسب است؟

روش شناسی پژوهش

برای انجام تحقیق و تدوین مقاله حاضر از تکنیک­های مطالعه تطبیقی، تحلیل محتوا و مرور ادبیات استفاده شده است. برای این منظور، در مرحله اول فهرست جامعی از نهادهای رسمی متولی امور جوانان در جهان تهیه و الگوهای مختلف آن بررسی و تحلیل گردید. در مرحله دوم، دیدگاه های منتشر شده موافقان و مخالفان درباره الگوهای مختلف ساختار متولی امور جوانان در ایران در مقاطع تغییر ساختاری از جمله مذاکرات مجلس و گزارش­های کارشناسی مورد تحلیل محتوا، بررسی و جمع بندی قرار گرفت. (جدول ضمیمه) سپس بر اساس تجربه دو دهه گذشته، چالش های اصلی پیش روی سازماندهی امور جوانان (ساختاری، بافتاری، رفتاری، و هنجاری) با تأکید بر چالش های ساختاری احصا شده و در پرتو تجربه گذشته و الگوهای موجود بین المللی، برای ساختار دولتی متولی سازماندهی امور جوانان در ایران الگوی جدیدی پیشنهاد گردید.

مبانی نظری

نوع نگاه به مقوله سازماندهی امور جوانان و طراحی الگوی مناسب برای این منظور، کاملاً متأثر از رهیافت نظری است که در این زمینه اتخاذ می­گردد. فقدان یک مبنای نظری روشن می­تواند باعث نوسانات متعدد و مخرب در این عرصه شود و وجود این مبنای متقن به ویژه اگر بتوان درباره آن یک اجماع نخبگانی در مجموعه حاکمیت و همچنین در میان کلیه طرف­های ذی­ربط ایجاد نمود، تسهیلگر عملکرد بهینه نظام سیاست­گذاری امور جوانان خواهد بود. بر این اساس، مقاله حاضر از دو مبنای نظری برای تبیین و توجیه الگوی مدنظر خود جهت سازماندهی امور جوانان بهره می­گیرد. محور اول، به تحول در نظریه­های حوزه مدیریت دولتی و عمومی مرتبط است و محور دوم، ناظر به تحولات نظریه­های مشارکت جوانان می­باشد.

نظریه­های مدیریت دولتی و عمومی در دهه­های اخیر، شاهد تحولات چشمگیری بوده است که حوزه مدیریت و سازماندهی امور جوانان نیز از این قاعده مستثنی نیست. پس از غلبه یافتن "الگوی مدیریت دولتی نوین" در اثر به چالش کشیده شدن الگوی سنتی مدیریت دولتی به واسطه تحولات سیاسی و اقتصادی دهه­های پایانی قرن بیستم، اکنون شاهد شیوع دیدگاه­های جدیدتری در این زمینه هستیم که از آن با عناوینی همچون: "الگوی خدمات عمومی/دولتی نوین" (دنهارت و دنهارت 2000) یا "الگوی مدیریت ارزش همگانی" (استوکر 2006) یاد می­گردد.

شاید بتوان گفت که شاه­کلید این الگوی جدید در تمرکز بر مفهوم "شبکه" نهفته است و این مفهوم در حوزه سیاستگذاری و سازماندهی امور جوانان نیز بروز یافته است؛ به طوری که (ویلیامسون 2002 و 2008) از گسترش فزاینده "شبکه­سازی" به مثابه روند و الگویی رو به افزایش در زمینه سیاست­گذاری امور جوانان یاد می­کند. بر این اساس، اصطلاح  شبکه سیاست یا "شبکه خط­مشی" اکنون تبدیل به کلیدواژه­ای پربسامد در حوزه سیاست­گذاری و مدیریت عمومی گردیده و "تفکر شبکه­ای در اداره امور عمومی" (رعنایی و مرتضوی 1391) به­طور گسترده­ای مورد استقبال قرار گرفته است.

همان طور که در جدول 1 مشاهده می­شود، این الگوی مدیریتی ریشه در نظریه شهروندی دموکراتیک دارد و اینکه فراتر از نگاه به افراد جامعه به عنوان ارباب رجوع نهادهای عمومی یا مشتریان یا رأی دهندگان صرف، باید آنها را شهروندانی تمام عیار در نظر گرفت که مایل و قادرند نقش­های بی­بدیلی در جامعه برعهده گیرند. دولت در این الگوی مدیریتی به جای تصدی­گری کامل (پاروزنی) یا واگذاری مسئولیت­های خود به بازار و بخش خصوصی و اکتفا به هدایت کلان، تلاش می­کند تا با میانجیگری و کارگزاری منافع در میان شهروندان و گروه­های اجتماعی و خلق ارزش­های مشترک خدمت­رسانی نماید. ساختارهای سازمانی ایفای این نقش از سازمان­های سنتی بوروکراتیک فاصله گرفته و مبتنی بر همکاری با رهبری مشترک درونی و بیرونی است. این امر مستلزم ایجاد ائتلافی از نهادهای دولتی، غیرانتفاعی، و خصوصی برای رفع نیازهای مورد توافق همه طرف­های ذی­ربط یا شرکای اجتماعی است.

جدول 1: مقایسه ویژگی­های اصلی الگوهای مدیریتی در بخش عمومی

همزمان با تحولات نظریه­ها و الگوهای مدیریتی، نظریه­ها و الگوهای مشارکت جوانان نیز در دهه­های اخیر شاهد تحولاتی بوده است. البته نظریه­هایی که در اینجا مدنظر است، بیشتر به گونه­شناسی و سطح­بندی مشارکت جوانان مرتبط است تا به تبیین چرایی مشارکت یا عدم مشارکت جوانان. نکته قابل ذکر اینکه بین تحول نظریه­های مشارکت جوانان و تحول الگوهای مدیریتی نیز می­توان ارتباط متقنی برقرار نمود؛ بدین معنا که شهروندی دموکراتیک که مبنای الگوی مدیریتی خدمات عمومی نوین است، مستلزم تحقق معنای واقعی مشارکت شهروندی است. در این زمینه، ارائه الگوی نردبان مشارکت جوانان توسط راجرت هارت[2] که مبتنی بر مدل نردبان مشارکت شهروندی شری آرنشتاین (1969) بود، نقطه عطفی در این زمینه به شمار می­آید. هارت نخستین کسی بود که مدل آرنشتاین را با مشارکت کودکان و جوانان تطبیق داد و با تغییراتی در آن و ترسیم نردبانی هشت پلّه‌ کوشید تا سطوح مختلف مشارکت کودکان و نوجوانان را ترسیم نماید. (هارت، 1992: 35)

1- فریب[3]: پایین‌ترین پلّة نردبان، ناظر به مواردی است که بزرگسالان آگاهانه خواستة خود را بر درخواست و مطالبات جوانان بار می‌کنند. (هارت، 1992: 40) در مواردی که فریب روی می‌دهد، طرح‌ها و پروژه‌ها توسط بزرگسالان طرح‌ریزی و اجرا می‌شود. جوانان درکی از مسائل موجود در ورای کنش‌ها، اقدامات و رویدادها ندارند. بزرگسالان از وجود جوانان بهره می‌گیرند، امّا سهمی کلیدی برای مشارکت آنان در نظر نمی‌گیرند.

2- ظاهرسازی (تزیین)[4]: پروژه‌ها توسط بزرگسالان طرح‌ریزی و اجرا می‌شود. جوانان ممکن است درکی محدود از موضوع، رویدادها و اقدامات داشته باشند، اما سهمی در سازماندهی اقدامات و برنامه‌ها ندارند. (هندو و شرمن، 1999: 3) مانند زمانی که جوانان لباس‌ها یا تی‌شرت‌هایی را جهت ترویج و تبلیغ اندیشه و طرز تفکّر یا مکتبی بپوشند، بدون آنکه آگاهی لازم یا اطّلاعات کافی را در مورد آن داشته باشند (هارت، 1997: 41) یا زمانی که جوانان، موفقیت‌هایی به دست می‌آورند و بزرگسالان جهت دستیابی به مقاصد خویش از آنان بهره می‌برند.

3- اقدام نمایشی[5]:  این درجه، به اعتقاد هارت، عام‌ترین شکل «عدم مشارکت» و رویه غالب در رویکرد بزرگسالان نسبت به جوانان می‌باشد. در این سطح، پروژه‌ها توسط بزگسالان طرح‌ریزی و اجرا می‌شود. جوانان ممکن است طرف مشورت قرار گیرند، امّا فرصتی در اختیار آنان جهت بررسی نتایج یا شکل‌دهی به طرح گذاشته نمی‌شود. (هندو و شرمن، 1999: 4) این مورد، اغلب زمانی بروز می‌یابد که بزرگسالان در پی دادن فرصتی به جوانان برای بیان عقایدشان هستند، امّا در مورد شیوه‌های اجرایی نمودن آن به اندازة کافی نیندیشیده‌اند یا به جوانان، فرصت لازم جهت انتخاب موضوع بحث و نحوة اظهار نظر و بیان عقیده یا طرح مسئله با همسالانشان جهت مشورت را نمی‌دهند.

4- به کار گماردن همراه با آگاه کردن[6]:  طرح‌ها توسط بزرگسالان طراحی و اجرا می‌شوند، در عین حال جوانان مقاصد طرح را دریافته، می‌دانند چه کسی تصمیمات را اتّخاذ می‌کند و چرا؛ دارای نقش‌های معنی‌دار و مؤثّری هستند و پس از اینکه طرح را درک کردند، در آن مشارکت می‌کنند.

5- مشورت کردن و مطلع ساختن جوانان[7]: پروژه‌ها توسط بزرگسالان طرح‌ریزی و اجرا می‌شوند، در عین حال جوانان فرایند طرح‌ریزی و اجرا را درک می کنند، با آنان مشورت می‌شود و نظراتشان جدّی تلقّی می گردد.

6- ابتکار طرح توسط بزرگسالان، تصمیم‌گیری مشترک با جوانان[8]:  بزرگسالان پروژه را ابداع و طرح‌ریزی می‌کنند، امّا با جوانان، به‌طور مساوی تصمیم می‌گیرند. جوانان، همکاران اصلی پروژه‌ها در نظر گرفته می‌شوند، ولی باز هم پروژه‌ها بیشتر توسط بزرگسالان اجرا می گردد و اغلب تحت کنترل آنهاست.

7- ابداع و هدایت توسط جوانان[9]: جوانان طرح‌های خودشان را با دخالت محدود یا بدون دخالت بزرگسالان طرح‌ریزی ، اجرا و مدیریت می‌کنند.

8- ابتکار توسط جوانان، تصمیم مشترک با بزرگسالان[10]: جوانان پروژه‌ها را طرح‌ریزی و مدیریت می‌کنند، تصمیم مشترک با بزرگسالان می‌گیرند و از بزرگسالانی که آنها را درک می‌کنند و دارای مهارت‌های مرتبط هستند، به‌عنوان مشاور و مربی استفاده می‌کنند؛ چرا که اغلب نسبت به این مسئله آگاهی دارند که به منظور توفیق در اجرای ایده‌هایشان، نیازمند جلب حمایت بزرگسالان مؤثّر و دلسوز هستند.

در این زمینه همچنین می­توان به مدل شیر[11] (2001: 111-107) برای سطح­بندی مشارکت جوانان و میزان تعهد رسمی به جلب مشارکت آنان اشاره کرد. مدل «شیر» مبتنی بر پنج سطح مشارکت و هر سطح دارای سه درجه از تعهد است که به ترتیب عبارت است از: نقطه‌های آغاز[12]؛ فرصت‌ها[13]؛ الزام‌ها[14].

- «نقطه آغاز» درجه‌ای است که در آن یک کارگزار، آمادة اقدام برای تحقّق مشارکت جوانان در آن سطح می‌باشد. این درجه تنها نقطه آغاز است و ممکن است تدوام نداشته یا بهرة چندانی به همراه نداشته باشد.

- «فرصت» درجه‌ای است که در آن پیش­نیازها (مثل منابع، مهارت‌ها و دانش لازم) تأمین می‌شود و با تأمین آن، کارگزار یا سازمان امکان می‌یابد عملاً در این سطح از مشارکت اقدام نمایند.

- «الزام» زمانی تحقق می‌یابد که ضرورت اقدام کارکنان در این سطح، به‌صورت سیاست پذیرفته‌شدة سازمان در آید و سازمان در پی تحقّق مشارکت جوانان در آن سطح به‌عنوان یک خط‌مشی یا دستورالعمل یا هر عنوان دیگری که «الزام» را برساند باشد. مدل«شیر» بر اساس مدارج و سطوح یاد شده در نمودار 1 ترسیم شده است.

نمودار 1: مدل شیر درباره سطوح مشارکت جوانان

در مجموع، مقاله حاضر مبتنی بر این مفروض است که در زمان حاضر لازم است از الگوی مدیریتی خدمات عمومی نوین و تفکر شبکه­ای ملهم از آنان برای سازماندهی و مدیریت امور جوانان بهره گرفت.  در همین راستا لازم است از مشارکت خود جوانان و نهادهای نمایندگی کننده منافع آنان نیز در سطوح مختلف نردبان مشارکتی به­ویژه در سطوح عالی آن بهره برد،  از حرکت­های نمایشی و ظاهرسازی در این زمینه اجتناب نمود و زمینه مشارکت واقعی، کامل و مؤثر آنان را فراهم نمود.

الگوهای ساختار دولتی متولی سازماندهی امور جوانان در سطح جهان

برای دستیابی به دید وسیع­تری از الگوهای حاکم بر ساختارهای دولتی سازماندهی امور جوانان در مناطق و کشورهای مختلف جهان، در این بخش اطلاعات مربوط به کشورهای مختلف جهان ارائه می­شود. البته برای اجتناب از طولانی شدن مطلب، از ذکر فهرست کامل این نهادها به تفکیک کشورها اجتناب شده و فقط برخی از نمونه­های آنها در جدول 2 درج شده است. بررسی عناوین و ماهیت نهادهای دولتی متولی امور جوانان حاکی از آن است که در مجموع می­توان شش الگوی اصلی در این زمینه شناسایی نمود که شرح آنها در زیر آمده است:

جدول 2: الگوهای ساختار دولتی متولی سازماندهی امور جوانان در سایر کشورها

الگوی اول: یک نهاد تخصصی خاص جوانان (غیر وزارتی)

در این الگو یک نهاد تخصصی به منظور رسیدگی به امور مرتبط با جوانان تشکیل می­گردد و معمولاً زیر نظر بالاترین مقام اجرایی کشور فعالیت می­نماید. این نهاد تخصصی دارای عناوین مختلفی نظیر سازمان، موسسه، آژانس، دبیرخانه و نظایر آن است؛ ولی وجه مشترک همه این ساختارها استقلال آنها از وزارتخانه­ها و دستگاه های اجرایی است. نقش این نهادها بیشتر هماهنگی بین دستگاه های مختلف مرتبط با جوانان است، هرچند دارای نقش اجرایی محدودی در زمینه برخی طرح های الگویی، نمادین و فرابخشی در خصوص جوانان نیز هستند.

یکی از نکات قابل ذکر درباره این الگو این است که برخی از مسئولان این نهادها عضو کابینه اند و در جلسات هیأت دولت شرکت دارند.  نکته دوم نیز به سطح سازمانی آنها ارتباط دارد که به لحاظ جایگاه تشکیلاتی،  بعضی در حد یک دفتر، برخی در حد یک معاونت و برخی نیز یک سازمان مستقل محسوب می­شوند. سومین نکته به نهادهایی مربوط است که عناوینی همچون شورا دارند،  اما مرور وظایف آنها نشان می­دهد که علاوه بر کارکردهای سیاستگذاری، برنامه­ریزی و هماهنگی، دبیرخانه این نهادها دارای برخی کارکردهای اجرایی نیز می­باشد. در صورتی که هر یک از دستگاه های اجرایی دارای طرح­ها و برنامه­های خاص جوانان باشند و یا در برنامه­های عمومی خود به طور خاص جوانان را مدنظر قرار داده باشند، آنگاه نقش نهاد متولی امور جوانان آسان­تر است و به هماهنگی برای پرکردن خلأها و انجام اقدامات مشترک بین­دستگاهی محدود خواهد شد. در غیر این صورت، نقش دستورکار سازی در حوزه جوانان برای همه دستگاه های مرتبط با جوانان و پیگیری این دستورکارها تا مرحله اجرا و نظارت، بر عهده نهاد متولی امور جوانان خواهد بود که بی تردید، نقشی بسیار دشوار و نیازمند عزم ملی در بالاترین سطوح است.

الگوی دوم: یک وزارتخانه تخصصی مستقل خاص جوانان

در برخی از کشورهای مورد مطالعه، یک وزارتخانه مستقل به جوانان اختصاص یافته است و امور جوانان از طریق آن پیگیری می­گردد. تعداد کشورهایی که از این الگو تبعیت می­کنند به نسبت سایر الگوها کمتر است. عضویت وزیر جوانان در کابینه به عنوان نقطه قوت این الگو محسوب می­شود، هرچند با عنایت به بین­بخشی بودن امر مرتبط با جوانان، گنجاندن آنها در قالب یک وزارتخانه اجرایی در کنار سایر نهادهای اجرایی منطقی به نظر نمی­رسد. این امر همچنین ممکن است باعث شود سایر وزارتخانه­ها و دستگاه های اجرایی خود را در حوزه جوانان کمتر مسئول بدانند و وزارتخانه جوانان را مسئول کلیه امور مرتبط با جوانان تلقی نمایند.

الگوی سوم: یک وزارتخانه ترکیبی ورزش و جوانان

یکی از الگوهای پربسامد در سازماندهی امور جوانان به ترکیب حوزه ورزش و جوانان مربوط می­شود. البته ذیل این الگو می­توان از دو گونه فرعی صحبت کرد که در قالب یکی از آنها تنها موضوعات جوانان و ورزش در کنار یکدیگر آمده است و در قالب گونه دوم، یک یا دو موضوع بخشی (نظیر آموزش) یا فرابخشی (نظیر امور جنسیتی) دیگر نیز به موضوعات جوانان و ورزش اضافه شده است. اینکه چه موضوعی در کنار دو موضوع جوانان و ورزش قرار گیرد، به اقتضائات ملی کشورها مرتبط است؛ ولی موضوع فرهنگ دارای فراوانی بیشتری نسبت به سایر موضوعات می­باشد و در چند مورد نیز موضوع آموزش در ترکیب با این دو موضوع مشاهده می­شود.

نقطه قوت این الگو همانند الگوی قبلی به عضویت وزیر مربوطه در هیأت دولت برمی­گردد. با وجود این، نقاط ضعفی را برای این الگو می­توان برشمرد. برای مثال، امکان تقلیل امور جوانان به حوزه ورزش و سرگرمی در قالب این الگو وجود دارد. همچنین، کاملاً محتمل است که حوزه جوانان تحت الشعاع حوزه ورزش قرار گیرد به ویژه اگر در کشوری حوزه ورزش تحت مداخله و تصدی­گری گسترده دولت قرار داشته باشد. در این صورت، جنس حوزه ورزش عمدتا از جنس امور اجرایی بوده و با جنس مداخلات حوزه جوانان که بیشتر به سیاستگذاری، برنامه­ریزی و انسجام­بخشی بین دستگاهی مرتبط است، همخوانی لازم را ندارد. این الگو برای کشورهایی که در آنها بخش ورزش عمدتاً در تسلط بخش­های غیردولتی است و نقش دولت در حوزه ورزش بیشتر به سیاستگذاری و نظارت برمی­گردد، بیشتر مناسب است.

الگوی چهارم: یک وزارتخانه ترکیبی از فرابخش جوانان و یک بخش سیاستی

در این الگو موضوع فرابخشی جوانان در قالب یک وزارتخانه مشترک در کنار یک یا دو موضوع بخشی دیگر نظیر اشتغال یا آموزش قرار می­گیرد. مرور عناوین وزارتخانه­ها حاکی از این امر است که موضوعات مرتبط با اشتغال، بیشترین فراوانی را در این ترکیب به خود اختصاص می­دهد.

الگوی پنجم: یک معاونت یا دفتر خاص جوانان در یک وزارتخانه بدون ذکر جوانان در عنوان وزارتخانه

حدود یک چهارم از کشورهای جهان دارای وزارتخانه مستقل و یا وزارتخانه­ای با عنوان ترکیبی جوانان نیستند، اما این موضوع به معنای بی­توجهی به امور جوانان نیست. در این کشورها یکی از وزارتخانه­ها نقش رهبری سایر وزارتخانه­ها و دستگاه ها را در حوزه جوانان بر عهده می­گیرد و هماهنگی لازم را بین آنها به عمل می­آورد. معمولاً یک معاونت یا دفتر خاص و در پاره­ای موارد، یک سازمان یا مؤسسه خاص با عنوان جوانان در ذیل وزارتخانه مزبور وجود دارد که امور مربوط را پیگیری می­نماید.

وزارت آموزش (با انواع مختلف عناوین ذی­ربط) بیشترین فراوانی را در این زمینه دارد، هرچند وزارتخانه­هایی همچون: کار و امور اجتماعی، رفاه اجتماعی و توسعه اجتماعی نیز جزو وزارتخانه­های مسئول در این الگو مشاهده می­شوند. مرتبط بودن بخش اعظم جوانان با حوزه آموزش و مسئله بودن کار و اشتغال برای بخش بزرگی از آنان باعث سپردن این مسئولیت به وزارتخانه­های ذی ربط می­شود.

الگوی ششم: یک وزارتخانه ترکیبی از فرابخش جوانان و یک یا دو فرابخش دیگر

در برخی از کشورها، یک یا چند موضوع فرابخشی نظیر خانواده، سالمندان و کودکان در کنار موضوع فرابخشی جوانان قرار گرفته و یک وزارتخانه ترکیبی را تشکیل داده اند. در این گونه موارد معمولاً برای هر موضوع یا گروه هدف یک معاونت مجزا در نظر گرفته می­شود و از آنجایی که جنس فعالیت در همه بخش­ها با یکدیگر سنخیت دارد، موضوعی تحت الشعاع سایر موضوعات قرا نمی­گیرد.

همان گونه که ملاحظه می­شود تنوع بسیار زیادی در نوع الگوی ساختاری اتخاذ شده توسط کشورهای مختلف جهان برای نهاد دولتی متولی سازماندهی امور جوانان وجود دارد. این تنوع ناشی از عوامل مختلفی نظیر نظام سیاسی، مسائل اصلی سیاستی و سنت سیاست­گذاری و برنامه­ریزی آنهاست. هر یک از این الگوها دارای نقاط قوت و ضعف خاص خود هستند و در شرایط مختلف ممکن است بازده متفاوتی داشته باشد. صرف فراوانی استفاده از یک الگو نیز نمی­تواند دلیل محکمی بر بهینه بودن آن الگو باشد و همان طور که گفته شد باید به ملاحظات مختلفی در این زمینه توجه داشت.

چالش های سازماندهی امور جوانان در ایران

مرور تجربه دو دهه سیاست­گذاری، برنامه­ریزی و مدیریت امور جوانان در کشور نشان می­دهد که علی­رغم پیشرفت­های به دست آمده در این حوزه، وجود برخی چالش های مهم مانع از تحقق کامل اهداف نظام سازماندهی این حوزه شده است.

یکی از مهم­ترین چالش های پیش روی سیاست­گذاری و سازماندهی امور جوانان در سطح کلان، به مشخص نبودن جایگاه نهادهای رسمی متولی سیاست­گذاری و برنامه­ریزی امور جوانان در کشور مربوط می­شود. بر اساس مصوبه شورای عالی فرهنگی، "شورای عالی جوانان" به عنوان عالی­ترین مرجع سیاست­گذاری و برنامه­ریزی کلان در حوزه امور جوانان معین گردیده و "سازمان ملی جوانان" (و اخیراً وزارت ورزش و جوانان) نیز به عنوان بازوی فکری و عملیاتی این شورا و هماهنگ­کننده اصلی دستگاه های مختلف مرتبط با امور جوانان از سوی مجلس شورای اسلامی تعیین شده است. با وجود این، هم­پوشانی­هایی بین حیطه وظایف و اختیارات این نهادها و سایر نهادهای مشابه وجود دارد (برای مثال، شورای عالی کار و شورای عالی آموزش و پرورش). با توجه به سابقه بیشتر، شناخته شده بودن، بخشی بودن و مشخص­تر بودن جایگاه نهادهای مزبور، معمولاً مصوبات آن نهادها بیشتر در معرض اجرایی شدن قرار دارد و مصوبات "شورای عالی جوانان" به جز مواردی که صرفاً در حیطه اختیارات سازمان ملی جوانان و جانشین آن قرار دارد، امکان اجرایی شدن نمی­یابد.

چالش دوم عبارت است از مشخص نبودن جایگاه اسناد خاص جوانان در نظام سیاستگذاری و برنامه­ریزی کشور. به تبع ابهام در جایگاه شورای عالی و بازوی فکری و عملیاتی آن، اسناد و برنامه­های مصوب آنها نیز از این ابهام رنج می­برند. برای مثال، در سال 1384 و پس از تدوین "سند توسعه اشتغال جوانان" (از مجموعه اسناد 13گانه زیرمجموعه سند جامعه ساماندهی امور جوانان) در سازمان ملی جوانان و تصویب آن در شورای عالی جوانان، جلسات متعددی بین سازمان ملی جوانان و وزارت کار برگزار گردید تا نحوه ادغام این سند در سند توسعه اشتغال کل کشور (مصوب شورای عالی اشتغال) بررسی و مشخص گردد، چون اعتقاد بر این بود که باید هر دو سند از طریق یک سازوکار واحد دنبال شوند. این ابهام در مورد سایر حوزه­ها نظیر بهداشت و سلامت، رفاه اجتماعی، آموزش و مشارکت نیز وجود دارد و باعث می­شود اسناد خاص جوانان پس از تصویب، مجال اجرایی شدن پیدا نکنند.

ابهام در جایگاه برنامه­های خاص جوانان در نظام بودجه­ریزی کشور، سومین چالش مهم در این زمینه است. بودجه برنامه­های مختلف از طریق لایحه پیشنهادی دولت (که به نوبه خود از پیشنهادهای تک­تک دستگاه ها تشکیل شده است) به مجلس ارائه شده و مورد بررسی و تصویب قرار می­گیرد. با توجه به دو ابهام پیش­گفته، معمولاً وزارتخانه­ها و سازمان­های مختلف در هنگام پیشنهاد بودجه به معرفی برنامه­های خاص خود پرداخته و توجهی به مفاد برنامه­های خاص جوانان که مصوب شورای عالی جوانان است ندارند. همچنین، از آنجایی که سازمان ملی جوانان (و همچنین جایگزین آن، یعنی معاونت جوانان وزارت ورزش و جوانان) ماهیتاً به عنوان یک دستگاه اجرایی که مسئول اجرای کل برنامه­های مصوب شورای عالی جوانان باشد شناخته نمی­شود، غیر از بودجه محدود مربوط به وظایف مرتبط با هماهنگی دستگاه ها و پاره­ای فعالیت­های بعضاً حاشیه­ای دیگر، بودجه­ای برای اجرایی­ کردن اسناد و برنامه­های مصوب دریافت نمی­دارد. از این رو، بدون وجود بودجه خاص، مفاد این اسناد به برنامه­های سالانه دستگاه ها راه نمی­یابد. این امر باعث می­شود که هر چند برنامه­های مزبور بعضاً با مشارکت خود دستگاه ها تدوین شده و با حضور عالی­ترین مقام آنها در شورای عالی جوانان یا هیأت دولت به تصویب رسیده است، اما در مقام اجرا با مشکل مواجه گردد.

علاوه بر این، با وجود تشکیل وزارت ورزش و جوانان، اعتبارات برنامه جوانان همچنان در بودجه ذیل فصل فرهنگ، هنر، رسانه­های جمعی و گردشگری تأمین می­شود. این امر باعث می­شود تا توجه کافی به برنامه­های جوانان صورت نگیرد و امور فرهنگی و هنری در فصل ذیربط در اولویت قرار گیرد. همچنین با وجود اینکه طبق ماده 41 قانون برنامه پنجم توسعه دستگاه ها مکلف شده بودند در ذیل بودجه سنواتی خود با توجه به سند منشور جوانان مبلغی را به ساماندهی امور جوانان اختصاص دهند، برخی از دستگاه ها آن را انجام داده و برخی انجام ندادند و این ماده در لایحه بودجه سال 92 به بعد دولت دیده نشده است. برای سال 1394 نیز، مجموع اعتبارات حوزه جوانان در وزارت ورزش و جوانان- به عنوان دستگاه اصلی- مبلغ 336 میلیارد ریال است که تنها حدود 12 درصد اعتبارات وزارت ورزش و جوانان را تشکیل می­دهد.

چالش اصلی دیگر، فقدان نظارت و ارزیابی کارآمد در نظام سازماندهی امور جوانان است. پس از تصویب اسناد و برنامه­های مرتبط با جوانان معمولاً هیچ سازوکار دقیق، باثبات و قدرتمندی برای نظارت و ارزیابی وجود ندارد که بر روند اجرایی شدن آنها نظارت کند و ارزیابی­های علمی و متقنی را از زوایای مختلف درباره آنها انجام دهد و نتیجه آنها را جهت اتخاذ تصمیمات بعدی به نهادهای ذی­صلاح (به ویژه شورای عالی جوانان و هیأت دولت) منعکس نماید. در این زمینه، عدم دخالت و نقش­آفرینی نهادهای مستقل از دولت (به ویژه نهادهای مدنی ملی نمایندگی کننده منافع جوانان) برای انجام ارزیابی­های واقعی و مستقل نیز از جمله خلاهای جدی به شمار می­آید.

پنجمین چالش به فقدان ضمانت اجرا برمی­گردد. اسناد و برنامه­های مصوب فاقد ضمانت اجرایی کافی هستند و دستگاه های مختلف با هیچ­گونه پاداش یا مجازاتی در قبال انجام یا عدم انجام این اسناد مواجه نمی­شوند. شورای عالی جوانان از لحاظ قانونی، یک بستر حمایت کننده برای مصوبات شورا می­باشد، اما در عمل از آنجا که ضمانت اجرایی لازم برای اجرای این مصوبات در دستگاه ها به وجود نیامده است در بسیاری از مواقع حتی دستگاه های عضو شورا نیز این مصوبات را اجرا نمی­کنند- این در حالی است که تاکنون این سیاست­ها از طرف دولت به شکل لایحه و از طرف مجلس به عنوان طرح، مطرح نشده است.

نوسان بین تمرکزگرایی و منطقه­گرایی در دستگاه های امور جوانان را نیز می­توان از دیگر چالش های اساسی به شمار آورد. در خصوص اعمال سیاست­های متمرکز یا منطقه­ای در امور جوانان تاکنون روندهای متفاوتی وجود داشته است. تا قبل از تدوین، تصویب و ابلاغ رسمی قانون برنامه پنج ساله چهارم توسعه (1388-1384) سیاست­های مربوط به عدم تمرکز و توازن منطقه­ای و سیاست­های مربوط به آمایش سرزمینی و توسعه فضایی در برنامه­های پنج ساله توسعه به طور شفاف و صریح پیش­بینی نشده بود. در حوزه جوانان نیز تا سال 1385 لزوم تدوین یک سند استانی که بتواند همزمان نیازها و استلزامات بخشی، استانی و فرابخشی را تلفیق نموده باشد، احساس نشده بود. اما با اقدام دولت مبنی بر تأسیس و راه­اندازی ستادهای استانی ساماندهی امور جوانان تقویت گردید و موضوع تدوین و اجرای اسناد استانی ساماندهی امور جوانان در دستور کار ستادهای استانی ساماندهی امور جوانان قرار گرفت. با این حال، تدوین و تصویب این اسناد همچنان در هاله ای از ابهام قرار دارد، ضمن اینکه در مقام اجرا مشکلات پیش گفته برای اسناد و برنامه­های سطح ملی در مورد اسناد استانی نیز صادق خواهد بود.

هفتمین چالش جدی در این زمینه، به مسئله ابهام در جایگاه سازمان­های مردم­نهاد جوانان در نظام سازماندهی امور جوانان مربوط است. امروزه، موضوع مشارکت جوانان به یک اصل لاینفک در سیاست­ها و برنامه­های جوانان چه در سیاست­ها و برنامه­های ملی و چه در سیاست­ها و برنامه­های منطقه­ای و بین­المللی تبدیل شده است. از همین روی به منظور استفاده از ظرفیت مشارکت جوانان در عرصه­های مختلف اجتماعی، سیاست­ها و برنامه­هایی در حمایت از تشکیل، توسعه و تقویت سازمان­های غیر دولتی جوانان، قوانین و مقرراتی به مانند قوانین بودجه سنواتی، اجرای سیاست­های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و مدیریت خدمات کشوری وضع گردید. به رغم این مصوبات، هنوز تشکل­های غیردولتی نتوانسته­اند سهم قابل توجهی از بار مسئولیت امور اجرایی جامعه را بر عهده گیرند. برخی مشکلات سازمان­های مردم نهاد جوانان شامل موارد زیر می­شود:

الف) کم تجربگی سازمان­های مردم نهاد جوانان و فقدان بلوغ اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی کافی آنها برای عهده­دار شدن فعالیت­های اجرایی؛

ب) عدم هماهنگی و همکاری لازم دستگاه های عضو شورای عالی جوانان در خصوص تشکل­های غیردولتی جوانان؛

ج) عدم شفافیت در قوانین و مقررات مربوط به حمایت از تشکل­های غیردولتی جوانان و قوانین واگذاری فعالیت­های دولتی به آنان؛

د)عدم ارزیابی عملکرد دستگاه ها در خصوص واگذاری فعالیت­ها به سمن­ها؛

هـ)عدم شناسایی فعالیت­های قابل واگذاری به سمن­ها توسط نهاد متولی امور جوانان و موظف نمودن دستگاه های اجرایی به انجام آن.

در سال 1382 نیاز به یک نهاد فراگیر و بزرگتری احساس شد که بتواند تمامی این سازمان­ها را که در بخش­های مختلف مرتبط با جوانان فعالیت می­­کردند، به دور هم گردآورد و فعالیت­های مربوط به جوانان را مدیریت کند. از این رو، مجمع ملی جوانان در چارچوب" برنامه ملی جوانان"-  مصوب شورای عالی جوانان- و با هدف ارتقای سطح مشارکت جوانان در نظام تصمیم­­سازی کشور از طریق گردهم آوردن نمایندگان تمامی نهادهای دولتی و غیردولتی مرتبط با امور جوانان و همچنین تمامی افراد و شخصیت­های دانشگاهی، علمی و پژوهشی برجسته در این حوزه، به عنوان یک نظام فراگیر و منسجم از ظرفیت­های ملی موجود در زمینه امور جوانان تشکیل شد. لیکن این نهاد با روی کار آمدن دولت نهم منحل گردید و طرح­های بعدی مانند طرح تأسیس و راه­اندازی سمن­سرای جوانان نیز به اجرا در نیامدند و نتوانستند این مهم را عملی سازند.

چالش هشتم، عبارت است از برخورد سیاسی با مسئله جوانان. شورای عالی جوانان که یک نهاد هماهنگ­کننده فرا بخشی و فرادستگاهی در حوزه جوانان محسوب می­شود، روند ساماندهی امور جوانان در کشور را پیگیری می­نماید و به عنوان مرجع سیاستگذاری و برنامه­ریزی حوزه جوانان محسوب می­گردد. سازمان متولی امور جوانان که در سابق سازمان ملی جوانان و اکنون وزارت ورزش و جوانان است نیز به عنوان هماهنگ­کننده اصلی دستگاه های مختلف مرتبط با امور جوانان تعیین شده است. مروری بر تعداد جلسات شورای عالی جوانان در دوره­های مختلف دولت نشان از نگاه سیاسی نسبت به مسئله جوانان دارد (جدول3). این امر بیش از همه تابع نوع نگاه روسای جمهور وقت به حوزه جوانان و همچنین نوع رابطه رئیس جمهور با رئیس سازمان/وزیر در دوره­های مختلف است و به روشنی غلبه وجوه سیاسی بر ابعاد کارشناسی در سازماندهی امور جوانان را بازتاب می­دهد.

جدول 3: تعداد جلسات شورای عالی جوانان در دوره­های مختلف

­- تمامی جلسات شورای عالی جوانان در سال 1384 در زمان ریاست آقای رحیم عبادی بوده است و در شهریور همان سال آقای محمدجواد حاج علی اکبری جایگزین ایشان شدند.

تأثیر نوع علائق و رویکرد مدیریتی رئیس سازمان/وزیر بر نحوه سازماندهی امور جوانان نیز امری غیرقابل انکار است که می­توان آن را چالشی مهم در این زمینه به شمار آورد. با توجه به اهداف و وظایف قانونی تعیین شده در آیین­نامه اجرایی ماده 157 قانون برنامه سوم توسعه و با توجه به تکالیف سازمان ملی جوانان به موجب برخی از مصوبات هیئت وزیران و همچنین تکالیف تعریف شده در ماده 112 قانون برنامه چهارم توسعه می­توان عملکرد سازمان ملی جوانان را در حوزه­های مطالعات و تحقیقات، سیاستگذاری و قانونگذاری، برنامه­ریزی، نظارت و ارزشیابی، هماهنگی­های ملی فرابخشی دسته­بندی و مورد ارزیابی قرار داد. با این حال، مرور ریز فعالیت­های دوره­های مختلف مدیریتی (که درج ریز جداول آنها از حوصله این مقاله خارج است) نشان می­دهد که در دوره­های مختلف، تمرکز خاصی بر برخی از وظایف و تکالیف در امور جوانان وجود داشته است.  بر این اساس، در یک دوره بیشتر به مطالعات و تحقیقات توجه شده، در دوره دیگر سیاست­گذاری و برنامه­ریزی اولویت یافته و دوره­ای نیز شاهد توجه ویژه به برگزاری انواع و اقسام جشنواره­های ملی جوانان بوده است. همچنین، می­توان دوره­هایی از بی­ثباتی و نوسان در رویکردها را نیز به علت نوسان و تغییر مداوم در ساختارها و مدیریت­ها شاهد بود.

جمع­بندی چالش­ها

در مجموع می­توان اذعان نمود که هرچند تجربه بیش از دو دهه تلاش برای سازماندهی امور جوانان در ایران قرین موفقیت­هایی بوده است، اما به هیچ وجه به اهداف خود در حل مسائل جوانان نائل نگردیده است. در مجموع، برای این عدم موفقیت علل مختلفی را می­توان برشمرد که در چهار دسته عوامل بافتاری، رفتاری، هنجاری و ساختاری قابل طبقه­بندی است. نمودار علت و معلولی/اسکلت ماهی شماره 2 این عوامل را ترسیم نموده است.

بنابراین، مسئله ناکارآمدی نظام ساماندهی امور جوانان در سطح کلان به "علل بافتاری" مرتبط است. در واقع، عدم توفیق در این زمینه انعکاس ناکارآمدی نظام کلان اقتصادی و اجتماعی کشور است که در حوزه امور جوانان نیز بروز یافته است. برای مثال، زمانی که ساختار اقتصاد و بازار کار و یا نظام رفاه و تأمین اجتماعی در کشور با چالش های جدی مواجه باشد، سیاست خارجی در وضعیت متلاطم قرار داشته و تحریم­های پی در پی بر اقتصاد وارد شود، نمی­توان انتظار داشت که حوزه جوانان از این وضعیت مستثنی باشد. همچنین، ضعف فرهنگ اداری کار گروهی و بین­بخشی در کشور باعث می­شود که در حوزه­هایی که جنس کار سیاست­گذاری و هماهنگی عمدتاً فرابخشی و بین­دستگاهی بوده و مستلزم کار گروهی گسترده است، توفیقات کم­تری نسبت به حوزه­های صرفاً بخشی و بیشتر اجرایی وجود داشته باشد. این مسئله برای مثال، گریبانگیر حوزه­هایی فرابخشی نظیر محیط زیست و فرهنگ نیز می­باشد و دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی و سازمان حفاظت محیط زیست هم در پیاده­سازی سیاست­ها و برنامه­های مصوب خود با چالش های متعدد و مشابهی مواجه هستند. سرانجام اینکه ضعف بخش خصوصی و بخش سوم (شامل نهادهای مدنی و داوطلبی، تعاونی­ها و خیریه­ها) در کاستن از  بار دولت و ایفای نقش در جهت توسعه امور جوانان نیز عاملی قابل توجه است. البته شایان ذکر است که رویکرد دولت­ها نیز هرچند در ارتباط با این دو بخش متفاوت و دارای نوسان بوده است، اما در مجموع زمینه لازم را برای توانمند شدن آنها برای نقش­آفرینی فعال فراهم نکرده است.

همچنین، بخشی از این مسئله ناشی از "علل رفتاری" است که شامل اموری همچون نوع رابطه رئیس جمهور با رئیس سازمان ملی جوانان/وزیر ورزش و جوانان، نوع نگاه روسای جمهور وقت به حوزه جوانان و نوع علائق و رویکرد مدیریتی رئیس سازمان ملی جوانان/وزیر ورزش و جوانان می­شود. برای مثال، همان گونه که در جدول مربوط به پراکندگی جلسات شورای عالی جوانان می­توان مشاهده کرد، حتی در دوره وجود یک ساختار یکسان (یعنی سازمان ملی جوانان) تعداد و نوع جلسات این شورا بسیار متفاوت است و در حالی که از 1376 تا 1382 فقط یک جلسه برگزار شده است، فقط در فاصله اواسط سال 1382 تا اواسط سال 1384 تعداد چهارده جلسه برگزار کرده و برنامه­های متعدد مرتبط با ساماندهی امور جوانان را به تصویب رسانده است. علاوه بر این، تفاوت­های قابل اعتنایی در رویکرد و علائق مدیریتی مسئولان عالیرتبه نهاد اصلی متولی امور جوانان می­توان مشاهده کرد. برخی از آنان توجه و علاقه زیادی به بعد پژوهشی و مطالعاتی داشته و به دنبال انجام طرح­های پژوهشی هرچه بیشتر و بزرگتر بوده­اند، برخی عمده تلاش خود را مصروف تدوین اسناد و برنامه­های مرتبط با سازماندهی امور جوانان و تصویب آن در شورای عالی جوانان نموده­اند، برخی عمدتاً خود را درگیر حوزه­ای محدود از اجرا نظیر برگزاری جشنواره­های متعدد و مختلف نموده­اند و دوره­ای نیز علائق ورزشی مسئولان باعث توجه بیشتر به مسائل و حاشیه­های این حوزه شده است.

در سطحی بنیادی­تر، "علل هنجاری" نقش مهمی در نحوه سازماندهی امور جوانان در نظام سیاست­گذاری، برنامه­ریزی و اجرایی کشور دارد. ابهام در رویکرد نظری به جوان و جوانی، یکی از این علل است که برای مثال، گاهی اوقات باعث می­شود جوان و جوانی بیشتر به مثابه فرصت و منبع توسعه و گاهی نیز به­عنوان تهدید و منشأ مشکل تلقی شود. ابهام در رویکرد نظری به مدیریت امور جوانان را نیز می­توان در زمره علل هنجاری در نظر گرفت، زیرا همان گونه که در بخش مبانی نظری بیان شد، انتخاب یکی از سه رویکرد مدیریت دولتی سنتی، مدیریت دولتی نوین و خدمات عمومی نوین در ابعاد مختلف از جمله نقش و میزان مداخله دولت، استلزامات متفاوتی دارد. همین ابهام­ها باعث ایجاد تشتت در رویکرد نظری به مشارکت جوانان و در نتیجه، ابهام در جایگاه سازمان­های مردم­نهاد نمایندگی کننده منافع جوانان در سازماندهی امور مربوط به خود شده و حتی ضربه­های جبران­ناپذیری به سرمایه اجتماعی جوانان وارد ساخته است.

در پایان، اینکه "علل ساختاری" نیز در بروز این ناکامی نقش غیر قابل انکاری دارد. نامناسب بودن ساختار متولی ساماندهی امور جوانان به ویژه در دوره ادغام با حوزه ورزش- که در قالب­هایی نظیر مشخص نبودن جایگاه نهادهای رسمی متولی سیاست­گذاری و برنامه­ریزی امور جوانان و همچنین مشخص نبودن جایگاه اسناد خاص جوانان در نظام سیاستگذاری و برنامه­ریزی کشور بروز یافته است-  تغییرات پی در پی ساختاری و مدیریتی نهاد متولی امور جوانان (که از جمله باعث عدم انباشت تجربیات مطالعاتی و سیاستی و سردرگمی و کاهش انگیزه کارکنان این نهاد شده است) و تعریف نشده بودن رویه­ها و فرایندهای سازماندهی افقی و عمودی (از جمله ابهام در جایگاه برنامه­های خاص جوانان در نظام بودجه­ریزی کشور، فقدان نظارت و ارزیابی کارآمد در نظام سازماندهی امور جوانان، فقدان ضمانت اجرای اسناد و برنامه­ها و همچنین نوسان بین تمرکزگرایی و منطقه­گرایی در دستگاه های امور جوانان قابل مشاهده است) بر خروجی این خرده­نظام سیاستگذاری و برنامه­ریزی آثار سوئی را بر جای گذاشته است.

نکته­ای که در جمع­بندی مطالب این بخش باید به آن اشاره کرد این است که علل ساختاری تنها بخشی از این ناکامی را تبیین می­نماید و برای ریشه­یابی این مسئله باید مجموعه عوامل را در نظر گرفت. این نکته برای تفکر درباره آینده نیز بسیار حائز اهمیت است و ما را به این امر رهنمون می­سازد که با تغییر و بهینه­سازی ساختار، صرفاً بخشی از علل برطرف می­شود و نمی­توان از صرف تغییر ساختاری انتظار معجزه داشت.

نمودار 2: علل عدم موفقیت تجربه دو دهه سازماندهی امور جوانان در ایران

الگوی پیشنهادی سازماندهی امور جوانان در ایران

با توجه به مطالبی که در بخش­های پیشین در زمینه مرور دیدگاه­های نظری، مقایسه تجربیات بین­المللی و احصای چالش های ملی در حوزه سیاست­گذاری و سازماندهی امور جوانان ارائه گردید، اکنون می­توان الگویی را برای ساختار سازماندهی امور جوانان در کشور پیشنهاد داد که اولاً، بتواند چالش­ها و مشکلات گذشته را تا حدود زیادی مرتفع نماید؛ ثانیاً،  با بهره­گیری از تجربیات مثبت و منفی بین­المللی در جهت توسعه هرچه بیشتر این حوزه مثمرثمر واقع گردد. نمودار 3 ، ترسیم کننده اجزای مختلف الگوی پیشنهادی با عنوان "الگوی سازماندهی یکپارچه مشارکتی (شبکه­ای)" است.

به لحاظ نظری، الگوی پیشنهادی مبتنی بر الگوی مدیریتی "خدمات عمومی نوین" و "تفکر شبکه­ای" برخاسته از آن می­باشد. برخی از ویژگی­های برجسته این الگو با توجه به محورهای ذکر شده در جدول مقایسه ویژگی­های الگوهای مختلف مدیریتی (شماره 1) در اینجا به اختصار توضیح داده می­شود:

توجه به نقش جدی برای همه طرف­های ذی­مدخل یا به عبارتی، شرکای اجتماعی در حوزه جوانان از جمله نهادهای مدنی نمایندگی کننده منافع جوانان در کنار استفاده بهینه از ظرفیت­های بخش خصوصی و بخش سوم، نشانگر رویکرد تکثرگرایانه و شهروندی دموکراتیک در این الگوست. در این الگو درباره منافع عمومی جوانان در پشت درهای بسته بوروکراسی اداری دولتی تصمیم گرفته نمی­شود، بلکه این منافع از خلال گفتگوی چندجانبه و مشترک بین همه طرف­ها (از جمله خود جوانان) کشف شده و به سمت تعریف ارزش­های مشترک گام برداشته خواهد شد.

حاکم­سازی نگاه رنگین­کمانی به مشارکت جوانان و سازمان­های مدنی آنان که زمینه خروج از وضعیت رکود مشارکتی فعلی را میسر می­سازد و همچنین، احیای "مجمع ملی جوانان" به عنوان نهاد فراگیر ملی جوانان جهت ایفای نقش واسط بین دولت و جامعه مدنی از ضروریات تحقق الگوی پیشنهادی است- ساختار این نهاد و جزئیات ساختاری و کارکردی آن در اسناد پیشین (از جمله برنامه ملی جوانان 3-1382) موجود است. (سازمان ملی جوانان، 1382) اطلاعات مربوط به این نهادها در سطح بین­المللی نیز پیش از این بررسی و تحلیل شده است (سازمان ملی جوانان، 1387) و می­توان با روزآمدسازی تجربه قبلی در این زمینه اقدام نمود و بر چالش ضعف در نمایندگی منافع جوانان در نظام سیاستگذاری و برنامه­ریزی کشور فائق آمد.

از آنجایی که مشکلات حوزه جوانان در ایران گسترده است، دستیابی به اهداف سیاستی تنها با تکیه بر دولت میسر نیست و مستلزم ایجاد ائتلافی از سازمان­های دولتی، خصوصی و مدنی است که در این الگو پیشنهاد شده و در جدول 2 نیز به نحوه نقش­آفرینی آنها اشاره شده است. با این حال، نقش دولت همچنان در این زمینه پررنگ خواهد ماند و بر خلاف الگوی "مدیریت دولتی نوین" که دارای خاستگاه نئولیبرالی است و خواستار حذف گسترده نقش­های خدماتی دولت و تقلیل آن به هدایت و تسهیلگری نیروهای بازار است، دولت همچنان باید به ارائه خدمات عمومی به جوانان ادامه دهد. با این حال، جهت­گیری این خدمات به سمت "توانمندسازی" جوانان و نهادهای مرتبط با آنان جهت نقش­آفرینی در فرایند توسعه (برای پیشرفت خود و همچنین کمک به توسعه کل جامعه) و همچنین خلق ارزش­های مشترک در میان شهروندان به منظور فعال­سازی ظرفیت­های توسعه­ای آنان در مسیر حل مسائل پیش­روی نسل جوان است.

در کانون الگوی پیشنهادی، چهار نهاد شورای عالی جوانان، سازمان مدیریت و توسعه امور جوانان، سازمان مدیریت و برنامه­ریزی کشور و مجمع ملی جوانان وجود دارد که نقش آنها تکمیل­کننده یکدیگر است. در بالاترین سطح، "شورای عالی جوانان" باید نقش سیاست­گذاری و نظارت کلان را در این حوزه برعهده داشته باشد، اما لازم است در بالاترین سطوح سیاسی و مدیریتی برای رفع چالش های پیش­روی آن تدابیر لازم اندیشیده شود. همان طور که در بخش گذشته مشاهده شد، تشکیل جلسات و میزان فعال بودن این شورا کاملاً متأثر از متغیرهای رفتار سیاسی و اداری روسای جمهور وقت و روسای سازمان یا وزرای وقت ورزش و جوانان است. بهترین ساختارها نیز ممکن است در وضعیت بی­ثباتی مدیریتی یا ناهمخوانی خطوط سیاسی یا عدم اعتقاد به ضرورت ملی مقوله سازماندهی امور جوانان ناکارآمد شود. نکته دوم در این خصوص، به جایگاه این شورا و اسناد مصوب آن برمی­گردد. به نظر می­رسد بخشی از این چالش به نحوه ورود شورا به مسائل حوزه جوانان مرتبط باشد. بر این اساس، لازم است شورا در خصوص موضوعات و مسائل بین­بخشی ورود مستقل داشته و اسناد خاصی را خود به طور مستقل تصویب نماید؛ اما درباره موضوعاتی که شوراها و مجامع سیاست­گذاری مستقلی نظیر شورای عالی اشتغال، شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، شورای عالی آموزش و پرورش و شورای عالی انفورماتیک وجود دارد، ورود مستقل این شورا تأثیر چندانی ندارد. این در حالی است که در گذشته، شورای عالی جوانان در همه این حوزه­ها نیز ورود مستقل داشته و اسناد مستقلی را تصویب کرده است که هیچ کدام اجرایی نگردیده است، چون نحوه ارتباط آنها با سایر اسناد ملی این حوزه­ها مشخص نیست و اساساً شوراهای مستقل دیگری برای آنها در نظام سیاست­گذاری و برنامه­ریزی کشور در نظر گرفته شده است. البته این موضوع نافی ارتباط نظام­مند شورای عالی جوانان با شوراهای مزبور نیست و لازم است در مراحل تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بر سیاست­ها و برنامه­های مرتبط با جوانان در سایر شوراهای ذی­ربط ارتباط و تعامل نظام­مند و نزدیکی بین آنها وجود داشته باشد.

نکته بسیار مهم دیگر درباره تدوین سیاست­ها و برنامه­های مرتبط با جوانان این است که در مورد اسناد و برنامه­های بخشی لازم است که پیشنهاد این برنامه­ها و تدوین آنها از طریق خود دستگاه های اجرایی صورت پذیرد. تجربه قبلی تدوین برنامه­ها در سازمان ملی جوانان و سپس تصویب آنها در شورای عالی جوانان و متعاقب آن ابلاغ به دستگاه ها نشان می­دهد که این مسیر در نهایت، به اجرا منتهی نمی­شود، چون اسناد ابلاغ شده به عنوان اسنادی غیرخودی و وصله­هایی ناچسب در میان مجموعه برنامه­های دستگاه ذی­ربط تلقی     می­شود. کار نهاد متولی امور جوانان در این زمینه آن است که در مواردی که احساس ضرورت می­کند، به حساس­سازی دستگاه ها مبادرت ورزد،  برای آنها تعیین دستورکار نماید- در صورت نیاز، این دستورکار را نیز از طریق شورای عالی جوانان رسمیت ببخشد- و بر سایر مراحل این فرایند نیز نظارت نماید. بدیهی است که در صورت دخیل ساختن مجلس شورای اسلامی در فرایند تصویب تکالیف قانونی برای دستگاه های مختلف می­تواند در امر تخصیص بودجه و تقویت ضمانت اجرا مؤثر واقع شود.

نمودار 3: الگوی سازماندهی یکپارچه مشارکتی (شبکه­ای)

عنصر دوم در کانون این شبکه، "سازمان مدیریت و توسعه امور جوانان" است. در الگوی جدید پیشنهاد     می­شود که حوزه جوانان، از وزارت ورزش و جوانان تفکیک شود و به سازمان مستقلی به عنوان یکی از معاونت­های رئیس جمهور تبدیل شود. در حال حاضر،  امور جوانان به شدت تحت­الشعاع حوزه ورزش قرار گرفته و لازم است به عنوان اولین گام، این تفکیک صورت گیرد. به لحاظ نامگذاری، بهتر است از واژه "ملی" در عنوان این سازمان استفاده نشود، از این جهت که در ادبیات بین­المللی معمولاً سازمان­های غیردولتی فراگیر جوانان از این واژه در عنوان خود استفاده می­کنند. همچنین، قید دو واژه "مدیریت" و "توسعه" در عنوان سازمان نیز نشان­دهنده ماهیت عمدتاً غیراجرایی این نهاد می­باشد.

به لحاظ کارکردها، سازمان پیشنهادی اولاً، نقش اصلی را در تعیین دستورکار سیاست­گذاری و برنامه­ریزی برعهده خواهد داشت. انجام این نقش مستلزم نقش جدی این نهاد در حوزه مطالعه و تحقیق و رصد امور جوانان است که باید از موضع یک نهاد تخصصی و فرابخشی به انجام آن مبادرت ورزد. در حالی که تک تک دستگاه های اجرایی درگیر امور روزمره خود هستند، لازم است نهادی تخصصی از موضعی کل­نگرانه امور جوانان را تحت نظر داشته باشد و برای رسیدگی به موازی­کاری­ها، خلأها و حوزه­های نوین نیازمند توجه، با همکاری سایر اجزای شبکه سیاستی امور جوانان اقدام به تدوین سیاست ها و برنامه­های لازم نماید. این سازمان دارای حداقل کارکردهای اجرایی خواهد بود، زیرا اقدامات اجرایی باید از طریق دستگاه های متعدد اجرایی صورت پذیرد و نقش اجرایی سازمان مدیریت و توسعه امور جوانان به برخی طرح­های بین­بخشی، بین­دستگاهی و الگویی محدود خواهد بود. طرح­های الگویی نیز پس از راه­اندازی و پایلوت شدن قابل واگذاری به بازیگران مختلف موجود در شبکه سیاستی جوانان است. در خصوص اجرای سیاست­ها و برنامه­های مرتبط با جوانان باید نقشی جدی به نهاد فراگیر ملی جوانان و سمن­های مرتبط با آن واگذار شود و سازمان مدیریت و توسعه امور جوانان و تک­تک دستگاه های اجرایی باید در جهت توانمندسازی و واگذاری تدریجی برخی فعالیت­های خود به این نهادها گام بردارند. در سطح محلی لازم است نقشی قابل اعتنا برای شهرداری­ها در حوزه اجرا در نظر گرفته شود تا به فرایند تمرکززدایی و توجه به اقتضائات محلی نیز کمک شود.

"هماهنگی افقی" و "هماهنگی عمودی"[15] بین  همه اجزای این شبکه، مهم­ترین کارکرد سازمان مدیریت و توسعه امور جوانان است که این هماهنگی­ها از طریق "ستاد ملی و ستادهای استانی ساماندهی امور جوانان" قابل انجام است.

بودجه­ریزی در جهت تحقق سیاست­ها و برنامه­های مصوب مرتبط با جوانان، یکی از چالش های جدی موجود در مسیر ساماندهی امور جوانان است. رفع این چالش مستلزم نقش­آفرینی جدی سازمان مدیریت و برنامه­ریزی کشور و مجلس شورای اسلامی است. ضروری است از یک سو، کلیه دستگاه های اجرایی ذی­ربط ملزم به گنجاندن ردیف بودجه­ای خاصی در زمینه سازماندهی امور جوانان باشند و از سوی دیگر، به طور سالانه با همکاری و همراهی سازمان مدیریت و توسعه امور جوانان، سازمان مدیریت و برنامه­ریزی کشور و مجلس شورای اسلامی بر تحقق این امر در بودجه­های سنواتی دستگاه ها نظارت صورت گیرد.

جدول 4: تقسیم کار نهادی بین اجزای الگوی سازماندهی یکپارچه مشارکتی (شبکه­ای) بر اساس چرخه سیاستگذاری و برنامه­ریزی

در نظام شبکه­ای سیاستگذاری و سازماندهی امور جوانان مقوله پاسخگویی نیز دارای ماهیتی چندبعدی و چندسویه است و تنها به پاسخگویی سلسله­مراتبی به بالا خلاصه نمی­شود، بلکه همان گونه که نیومن (1391) بیان می­دارد، شامل پاسخگویی به پایین (به اجتماعات محلی، شهروندان یا استفاده­کنندگانِ خدمات که عبارت اند از خود جوانان) و پاسخگویی به کنار (به همکاران یا شرکا در داخل شبکه خط­مشی) نیز می­شود. ابعاد پاسخگویی نیز متنوع و شامل ابعاد قانونی، مالی، عملکردی، سیاسی و اخلاقی است (دانائی­فرد، 1389) که باید به­طور مستمر در جهت ایجاد شفافیت و افزایش اعتماد عمومی به انجام رسد.

در همین رابطه، اگرچه باید سازمان مدیریت و توسعه امور جوانان نقشی محوری در ارزیابی و نظارت بر نحوه اجرایی شدن سیاست­ها و برنامه­های مرتبط با جوانان را در دستگاه های مختلف داشته باشد و گزارش آن را به شورای عالی جوانان منعکس نماید، اما باید ارزیابی­های مستقلی نیز از سوی نهادهای مدنی (به­ویژه مجمع ملی جوانان) و نهادهای آکادمیک و دانشگاهی صورت گیرد.

در نهایت اینکه مشاوره نه به عنوان یک مرحله مجزا در چرخه سیاستگذاری و برنامه­ریزی، بلکه به عنوان عنصری سیال و فراگیر در کل مراحل آن باید مورد توجه جدی قرار گیرد و سازوکارهای لازم برای اخذ مشاوره از تمامی طرف­های ذی­نفع و شرکای اجتماعی اندیشیده شود.

انتظار می­رود که پیاده­سازی الگوی پیشنهادی تا حدود زیادی مسائل و چالش های ساختاری پیش روی سازماندهی امور جوانان در کشور را مرتفع نماید، اما همان طور که در پایان بخش قبلی تذکر داده شد، علل ساختاری تنها بخشی از علل عدم موفقیت تجربه گذشته در این زمینه است و باید برای رفع سایر علل نیز تدابیر لازم اندیشیده شود. از این رو، لازم است تلاشی جدی­تر و همه­جانبه توسط کلیه طرف­های ذی­ربط از جمله دانشگاهیان و متخصصان امور جوانان، فعالان مدنی حوزه جوانان و مدیران و کارشناسان دخیل در این حوزه صورت گیرد تا در سطحی بنیادی، تغییراتی مثبت در بعد هنجاری، نگرشی و رفتاری حاصل شود که به نوبه خود می­تواند تغییر ساختاری را نیز به همراه داشته یا آن را قرین موفقیت سازد. با این حال، این تقدم و تأخر رتبه ای است و به لحاظ زمانی می­توان هر دو را با هم در دستورکار قرار داد.